آرشیف

2015-2-6

سیدآصف حسینی وطنیار

نظارت بـــــــــر مطابقت قوانین عادی با قانون اساسی در افغانستان

هرکشوری بنا به دلایل، شیوه ی خاصی ازنظارت برقانونگذاری را پذیرفته است. بدین جهت قانونگذارملزم است درچارچوب ومحدوده قانون اساسی به کارویژه خود عمل کرده وازتصویب قانون مغایر با قانون اساسی،خودداری نماید.درهمین راستا قوه موئسس درافغانستان مسئولیت اجرای کارنظارت برقانونگذاری را به عهده عالی ترین نهاد قضای (ستره محکمه) واگذار نموده است.

اصل برتري قانون اساسي بر تمامي قوانين عادي کشورها يک اصل مسلم و پذيرفته شده است. يعني در سلسله مراتب قوانين و مقررات نافذ هر کشور، قانون اساسي بر تمامي قوانين و مقررات مقدم است و قوانين موضوع پارلمان بر مصوبات شوراي وزيران و مقررات اجرايي هر قانون مقدم است و در مرحله بعدي مصوبات شوراي وزيران بر دستورها و اوامر وزراء و رؤسا مقدم است.

به دليل اهميت قانون اساسي است که نهاد خاصي آن را با شرايط خاص و تشريفات ويژه تدوين و تصويب مي کند و همه مردم کشور آن را به عنوان قانون مادر و محور و چوکات هرگونه عمل و رفتار مي دانند و اصلاح و تعديل آن نيز به سادگي قوانين عادي نيز نيست، بلکه نيازمند شرايط و تشريفات بخصوصي مي باشد. به دليل اهميت قانون اساسي، اجراي درست آن و نظارت و تفسير دقيق آن نيز اهميت پيدا مي کند و از همين رهگذر مسأله نظارت، تفسير و احياناً کنترل قوانين و بررسي انطباق آنها با قانون اساسي مطرح مي گردد و براي رسيدن به اين هدف، مرجعي تعيين مي گردد که صلاحيت بررسي انطباق قوانين عادي با قانون اساسي را داشته باشد و بتواند اعلام کند که قوانين عادي با قانون اساسي مطابقت دارد يا خير و بر فرض عدم انطباق آن با قانون اساسي از انتشار و اجراي آن جلوگيري نموده و باطل اعلام نمايد. 

در سيستم هاي حقوقي معتبر جهان به طور عموم دو شيوه در مورد کنترل و تفسير قانون اساسي وجود دارد؛ یکی شيوه کنترل قضايي ودیگری هم شيوه کنترل سياسي. 

1- روش کنترل قضايي

اين روش ابتکار حقوق ايالات متحده آمريکا است که براي اولين بار در حدود دو قرن قبل و از اوايل قرن نوزدهم در آن کشور معمول گرديد و تا کنون بسياري از کشورها از آن اقتباس نموده اند. طبق اين روش به قوه قضائيه حق داده شده که هنگام رسيدگي قضايي، اگر قانوني را خلاف قانون اساسي يافت، بتواند از اجراي آن خود داري نمايد و يا آن را با شرايطي لغو نمايد. در اين روش، قاضي اي که علي الاصول بايد مجري قوانين مصوب قوه مقننه باشد، انطباق آن قوانين با قانون اساسي را هم ارزيابي مي کند و احياناً چنانچه مطابق نديد از اجراي آنها خود داري و يا حتي آنها را لغو مي نمايد. پيش فرض اين شيوه اين است که قانون اساسي هم مي تواند در دادگاه مورد استناد طرفين دعوا و يا ملاک حکم قاضي قرارگيرد.

در روش قضايي در اجرا بازهم دو شيوه وجود دارد: ممکن است دادگاه خاصي باشرايط و تشريفات ويژه اي متکفل اين امر شود و امکان دارد تمام محاکم کشور صلاحيت بررسي انطباق و عدم انطباق قوانين با قانون اساسي را داشته باشند.

مداخله قوه قضائيه در اين مسأله به دو صورت انجام مي شود: يا به اين صورت که مثل کشور سوئيس مقامات دولتي و عمومي براي بطلان قانون عادي و عدم انطباق آن با قانون اساسي در دادگاه طرح دعوا مي نمايند و اگر دادگاه آن قانون را خلاف قانون اساسي و باطل شناخت، اين بطلان کلي و هميشگي است و نسبت به همه افراد صادق مي باشد.

صورت دوم اينکه دعواي عدم انطباق قانون عادي با قانون اساسي مستقيماً و الزاماً توسط اشخاص دولتي مطرح نمي شود، بلکه به صورت غير مستقيم و به تبع و توسط يکي از طرفين دعوا و آنهم ضمن طرح دعوا در موضوع ديگر مطرح مي شود. در اين صورت، چنانچه قانون را باطل و خلاف قانون اساسي تشخيص داده شود، فقط در همان موضوع خاص تطبيق مي شود و نسبت به موضوعات مشابه و دعاوي اي که بعداً طرح مي گردد، صادق نيست. يعني حکم قاضي بر عدم انطباق قانون عادي با قانون اساسي خاص همان موضوع دعوا است و به موارد ديگري تسري و تعميم داده نمي شود. زيرا در اين فرض، قانون بذاته باطل اعلام نيم شود و در موارد و دعاوي ديگر همچنان اجرا مي شود.[1]

2- روش کترل سياسي
در اين روش توسط يک نهاد خاص سياسي انطباق قوانين عادي با قانون اساسي بررسي و کنترل مي شود. آغازگر و مصداق برجسته اين روش سيستم حقوقي فرانسه است. انتخاب اين روش توسط حقوقدانان فرانسوي به دليل رعايت اصل تفکيک قوا، عدم دخالت هر قوه در قوه ديگر و هم سطح بودن سه قوه تقنيني، قضايي و اجرايي است. لذا نهادي که انطباق قانون عادي با قانون اساسي را بررسي مي نمايد، بايستي بالاتر از قوه مقننه باشد و از اين رو، قوه قضائيه که هم سطح قوه مقننه است، نمي تواند قوانين موضوعه آن قوه را بررسي و کنترل نمايد. لذا در آن کشور نهادي به نام "شوراي قانون اساسي" به همين منظور تشکيل گرديد. وظيفه اصلي اين شورا بررسي انطباق قوانين عادي با قوانون اساسي است، در عين حال، به انتخابات رياست جمهوري نيز نظارت مي کند و به منازعات انتخاباتي نمايندگان و سناتورها و حسن اجراي رفراندوم و اعلام نتيجه ی آن هم نظارت دارد. قوانين و نظام نامه هاي مجالس پارلماني به شوراي قانون اساسي ارسال مي گردد تا پيش از انتشار يا اجرا ارزيابي و مشخص شود که با قانون اساسي مطابقت دارد يا خير. مقرراتي که از نظر شوراي قانون اساسي فرانسه مخالف قانون اساسي تشخيص شود، منتشر و اجرا نخواهد شد و جنبه قانونيت نخواهد يافت. تصميمات اين شورا نهايي و غير قابل نقض بوده و تمامي نهادهاي عمومي، اداري و قضايي مکلف به اجراي آن مي باشند.

درحالیکه برخی کشورها شیوه کنترل سیاسی را برگزیده اند.همانند شورای قانون اساسی قرانسه وشورای نگهبان جمهوری اسلامی ایران ،که کنترل ونظارت برقوانین عادی را به عهده دارند.کنترل سیاسی معمولا یک نوع کنترل نگهدارنده وبازدارنده است؛یعنی از صدور قوانینن مخالف با قانون اساسی مانع می شود.درنتیجه این نوع کنترل یک نوع کنترل مقدم خواهد بود.ودر مرحله بعدازوضع قانون وقبل ازانتشار واجراء عمل می کند.[2]

نهاد رسمی برای مطابقت قوانین عادی با قانون اساسی درافغانستان

مسأله ارزيابي انطباق قوانين عادي با قوانون اساسي و تفسير آنها در قانون اساسي کشور به اين صورت مطرح شده است:

«بررسي مطابقت قوانين، فرامين تقنيني، معاهدات بين الدول و ميثاق هاي بين المللي با قانون اساسي و تفسير آنها بر اساس تقاضاي حکومت و يا محاکم، مطابق به احکام قانون از صلاحيت ستره محکمه مي باشد.»[3]

از اين ماده چند نکته برداشت مي شود:

1- ارزيابي قوانين و غير آن با قانون اساسي و تفسير آنها از صلاحيت ستره محکمه است.
2- استره محکمه صرفاً زماني مجاز و يا مکلف به ارزيابي و تفسير قانون اساسي مي گردد که توسط حکومت يا محاکم قضايي تقاضا شود.

3- مطابق اين ماده، ارزيابي و تفسير به قوانين محدود نمي شود، بلکه ساير اسناد تقنيني(فرامين تقنيني و معاهدات و ميثاق هاي دو جانبه و چند جانبه يا جهاني)، را نيز شامل مي گردد. بنابراين، اگر حکومت يا محاکم خواهان نظر تفسيري ستره محکمه در مورد مطابقت فرمان تقنيني يا ميثاق بين المللي گردد، ستره محکمه بايد آن را نيز تفسير نمايد.

بنا براین کنترل ونظارت برقوانین، درافغانستان به روش قضایی می باشد، وبعد ازانتشار قانون ،آن هم به درخواست دولت ویا محاکم صورت می پذیرد.یعنی بعد ازدرخواست دولت ویا محاکم ،دیوان عالی ستره محکمه می تواند رسیدگی کند.ازین رو ضروری است که قبل از بررسی این شیوه ی ازنظارت درافغانستان ،نگاهی مختصر به ستره محکمه افغانستان انداخته شود. 

کاستی های سیستم نظارت قضایی

برخی ازکشورها همانند افغانستان که سیستم کنترل ازطریق دعوای اصلی را پذیرفته اند،باب اعتراض واقامه دعوارا برروی فرد بسته اند واین حق را درانحصار بعضی از هیأت های که قانون اساسی مشخص کرده ،قرار داده است.به عبارت دوم دراین گونه کشورها حق اقامه دعوا دربرابر قانون مخالق قانون اساسی ، مخصوص دولت و اشخاص حکومتی است.نه افراد.این شیوه بدون شک ازاهمیت کنترل به عنوان سلاح برای حمایت ازقانون اساسی می کاهد.زیرا هیأت های عمومی که حق اعتراض دارند،گاهی به منفعت خود می بینند که اگر قانون اساسی مورد نظر،با اهداف ومنافع آنان موافق باشد،اصلا اعتراض نکنند.هرچند که آن قانون ،مخالف قانون اساسی باشد.[4]بنابراین اگر دولت قانونی را که مغایر با قانون اساسی است ،درصورتی که موافق با اهداف آن باشد، می تواند مغایرت آن را نادیده بگیرد وازدرخواست رسیدگی چشم پوشی کند.درنتیجه درسیستم حقوقی افغانستان حق اعتراض نسبت به غیر اساسی بودن قوانین برای عموم افراد درنظر گرفته نشده است.این محدودیت درمورد مقررات مربوط به حقوق فردی وآزادی های عمومی بسیار خطرناک است.ازطرف دیگر محرومیت افراد ازحق اعتراض وانحصار آن برای دولت ومحاکم سبب می شود، که دیوان عالی (ستره محکمه) به جای آنکه پاسدار قانون اساسی وحامی حقوق افراد باشد.تبدیل به دستگاهی داوری درمنازعات فی مابین قوای مختلف دولتی شود.چون اطراف قضیه همگی هیأت های عمومی دولتی ومراجع حکومتی است.

نقص دیگر نظارت قضایی ستره محکمه آن است، که با توجه به نظارت پسینی بودن،ممکن است سالیان سال با اجرای قانون مغایر قانون اساسی ،حقوق شناخته شده افراد برطبق قانون اساسی ،برای مدت طولانی نقض ونادیده گرفته شود.چون دراین سیستم هرقانونی مورد نظارت قرار نمی گیرد.بلکه درصورت درخواست دولت ویا محاکم نسبت به قانون خاص این نظارت عملیاتی می شود.به ویژه اگر قانون عادی جزء قوانین بنیادین بوده واز اهمیت خاص برخوردار باشد.همانند قوانینی که مربوط به حقوق وآزادی های فردی باشد ویا مربوط به انتخابات یا قوانین مربوط به نهاد های عالی قوای سه گانه باشد.نقض قانون اساسی ازطریق قوانین عادی به ویژه قوانین بنیادین، می تواند برای حقوق افراد واقوام خطر ساز باشد.رفتار های مغایر با قانون اساسی تحت پوشش قانونی بودن آن ، می تواند تبعیض ،بی عدالتی ومحرومیت را همانند گذشته برجامعه حاکم سازد.ممکن است یک قانون مغایر با قانون اساسی، یک جامعه را ازحقوق به رسمیت شناخته شده ای آن در قانون اساسی محروم کند.وهیچگاه این قانون از جهت اساسی بودن مورد نظارت قرار نگیرد.چون نظارت پسینی است.

برجستگی های نظارت ستره محکمه

ازآنجای که نظارت ستره محکمه قضایی است ،ازبرخی انتقادهای که برشیوه سیاسی وارد است ، مصون خواهد بود.ازقبیل اینکه رنگ سیاسی در چهره شیوه سیاسی غلبه ارد واین سبب می شود، که استقلال لازم را درانجام وظیفه خود نداشته باشد.همین طور برخی از شیوه های نظارت سیاسی ، همانند شورای قانون اساسی فرانسه صلاحیت ها وشایستگی های لازم حقوقی دراعضای آن هم مراعات نمی شود.درحالی که امثال شیوه هایی مذکور درانجام وظایف خود نیاز مبرم به آن صلاحیت ها دارند.[5]کنترل قوانین بدون شک ماهیت حقوقی دارد واین مقتضی است که درارگان مسئول اجرای آن باید شرایط وویژگی های درنظر گرفته شود.زیرا انجام کنترل ،به ویژگی های فنی وصلاحیت های حقوقی نیاز دارد، تا افراد مسئول بتواند اصول قانون اساسی ومیزان موافقت وعدم دموافقت قوانین را با آن تشخیص دهند.

استقلال قوه قضائیه ودررأس آن عالی ترین نهاد قضایی با توجه به کار ویژه قضایی آن ازاهمیت خاصی برخوردار است که درتصمیم گیری های فارغ از گرایش ها وتمایلات سیاسی وبدون فشار باید به وظایف خود عمل کند.ازجمله سیستم کنترل برای آنکه فعال وموثر باشد ، اولین چیزی که احتیاج دارد،این است، که هیأت مسئول کنترل از استقلال وبی طرفی برخوردار باشد.تا به دور از تأثیرات خارجی وکشش های دیگر وبا بی طرفی کامل به کنترل قوانین بپردازد.واین چیزی است که دربرخی از هیأت های سیاسی کنترل کننده وجود ندارد.[6]برخلاف کنترل قضایی که تا حدودی این استقلال را می توان درآنها مشاهده کرد.از آنجا که رئیس واعضای ستره محکمه ازسوی رئیس جمهوری نصب می شوند[7]احتمال وشائبه عدم استقلال وبی طرفی این نهاد قضایی را تقویت می کند.اما شرایط ومحدودیت های که برای انتخاب ازسوی رئیس جمهوری وجوددارد، رافع احتمال عدم استقلال وبی طرفی خواهد بود. که عبارتند از اینکه ؛ نصب رئیس جمهور باید با تأیید ولسی جرگه باشد.[8]درحال تصدی وظیفه اعضای ستره محکمه نباید عضو هیچ حزب سیاسی باشند.[9]وازطرفی هم قابل عزل نیستند.[10]به غیر ازدوره اول ،انتصاب آنان به مدت ده سال خواهد بود.[11]با این وضعیت دست رئیس جمهور برای انتصاب هرکسی برای تصدی این سمت باز نخواهد بود.وتمامی عوامل بالا می تواند استقلال ستره محکمه را تضمین کند وآن را از سیطره رئیس جمهور خارج سازد.

سید آصف حسینی(وطنیار)

[1] – ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی ونهادهای سیاسی،ص 122
[2] -ابراهیم شیحا عبدالعزیز،کلیاتی درباره قانون اساسی ،ترجمه سروردانش ص 197
[3] – قانون اساسی افغانستان، ماده 121
[4] – ابراهیم عبدالعزیز شیحا ،پیشین صص 217-218
[5] – کلیاتی درباره قانون اساسی، پیشین ص 208
[6] – همان،ص 213
[7] – قانون اساسی جمهوری اسلامی افغانستان ماده 117
[8] – همان 
[9] – همان ،ماده 118 بند6
[10] -همان ، ماده117
[11] – همان