آرشیف

 مقدمه
قانونگذاري در افغانستان همچون ساير کشورها داراي روند خاصي است و طرح پيشنهادي بايد مراحل ششگانه تسويد، تدقيق، تأييد، تصويب، توشيح و نشر را بگذراند تا در نهايت به قانون تبديل شود. در کشور ما هر يک از سه قوه مقننه، قضائيه و مجريه يا شوراي ملي، ستره محکمه و حکومت مي تواند طرح قانوني را پيشنهاد کرده و روند قانونگذاري را آغاز نمايد، ولي تشريفات طرح قانون و طي مراحل براي هر سه قوه يکسان نيست و هر کدام تشريفات خاص خود را دارد. هدف در اين نوشتار تشريح روند قانونگذاري از ابتداي پيشنهاد طرح قانوني تا مرحله تبديل شدن آن به قانون است تا روشن گردد که قانونگذاري درافغانستان چطور آغاز مي شود و چگونه به انجام مي رسد و معلوم گردد که چه نهاد های ازصلاحیت قانونگذاری درجمهوری اسلامی افغانستان برخوردار می باشند. مراحل قانونگذاری در افغانستان به مراتب ذیل می باشد:
1.تسويدقانون
معمول ترين روش براي طرح، تسويد و تدقيق و سپس تصويب يک قانون اين است که از نهادهاي دولتي آغاز گرديده و توسط شوراي ملي تصويب شده و توسط رئيس جمهور امضا و توشيح و سرانجام در جريده رسمي نشر گردد. مطابق قانون اساسي افغانستان، حکومت مي تواند طرح قانون را به ولسي جرگه تقديم نمايد.[1]
 ستره محکمه نيز مي تواند در ساحه تنظيم امور قضايي طرح قانوني خود را البته از طريق حکومت به شوراي ملي پيشنهاد نمايد. قانون اساسي که اين صلاحيت را به ستره محکمه مي دهد، اضافه مي کند که طرح قانوني پيشنهادي ستره محکمه  نبايد در مورد بودجه و امور مالي باشد[2]. اين مورد در حوزه انحصاري حکومت قراردارد.
درقانون تشکيلات و صلاحيت محاکم نيز به اين صلاحيت ستره محکمه اشاره شده است.[3]
تسويد توسط خود شوراي ملي: اعضاي ولسي جرگه و مشرانو جرگه نيز مي توانند طرح قانون را پيشنهاد نمايند، منتها، مطابق مواد 95 و 97 قانون اساسي، چند شرط دارد: اولاً اينکه در امور مالي و بودجه نباشد، ثانياً اينکه تعداد اعضاي پيشنهاد دهنده از ده نفر کمتر نباشند، و ثالثاً اينکه يک پنجم اعضاي همان مجلس نيز آن پيشنهاد را تأييد کنند. نهاد هاي حکومتي اعم از وزارت ها، ادارات و شرکت هاي دولتي و کميسيون هاي مستقل با طرح قانون در قلمرو کاري خود، آن را تسويد و تدوين مي نمايد.
2. مرحله تدقیق
 مسوده مذکور سپس به رياست تقنين وزارت عدليه يا "انستيتوت امور قانونگذاري و تحقيقات علمي- حقوقي" سپرده مي شود تا در برنامه کاري سالانه آن رياست قرار گيرد. رياست تقنين با توجه به قانون اساسي و ساير قوانين بخصوص " قانون حقوق و امتيازات اعضاي کادر علمي انستيتوت امور قانونگذاري و تحقيقات علمي- حقوقي" و "اساسنامه انستيتوت امور قانونگذاري و تحقيقات علمي- حقوقي"، به ارزيابي و تدقيق مسوده هاي نهادهاي حکومتي مي پردازد. چنانچه مطابق اساسنامه مزبور يکي از اهداف اين انستيتوت "تحکيم قانونيت مبتني بر احکام دين مقدس اسلام و قانون اساسي در حيات جامعه از طريق طرح، تسويد و تدقيق اسناد تقنيني" مي باشد.[4] در این اساسنامه جايگاه انيستيتوت قانونگذاري اينگونه معرفي شده است: "انستيتوت به حيث عالي ترين ادارهء علمي- تحقيقي در امور قانونگذاري حکومت، اسناد تقنيني (قوانين، فرامين، مقرره ها، اساسنامه ها و تعديلات، ضمايم، ايزاد، حذف در آنها و مصوبات شوراي وزيران داراي ماهيت تقنيني) را طرح، تسويد و تدقيق نموده، جهت طي مراحل به شوراي وزيران جمهوري اسلامي افغانستان ارايه مي نمايد."[5] ماده 5 این اساسنامه ساير وزارت ها، ادارات و شرکت هاي دولتي را مکلف مي سازد که "طرح اسناد تقنيني مربوط را جهت تدقيق و طي مراحل به انستيتوت ارايه نمايند."رياست تقنين با دريافت مسوده از نهادهاي دولتي، آن را در لیست سالانه قانونگذاري قرار مي دهد تا يکي از رياست هاي فرعي آن رياست که با موضوع مسوده ارتباط موضوعي دارد، مسوده را در وقت تعيين شده تدقيق و مطالعه نمايد. ماده 6 اين اساسنامه به رياست تقنين صلاحيت مي دهد که نمايندهء با صلاحيت نهاد ارسال کنندهء طرح و نيز نمايندگان ساير نهادهاي ذيربط را در جلسات تدقيق و بررسي مسوده يا سند تقنيني دعوت نمايد.
3. مرحله تأیید
 مسوده پس از تدقيق رياست تقنين به کميته قوانين شوراي وزيران جهت ارزيابي ارسال مي گردد. پس از تأييد در کميته قوانين جهت ارزيابي و تأييد به شوراي وزيران فرستاده مي شود. در صورتي که مسوده از نظر شوراي وزيران کامل نباشد، ممکن است براي کار بيشتر دوباره به کميته قوانين بازگردانده شود.  در صورت تأييد شوراي وزيران مسوده به وزارت دولت در امور پارلماني ارسال مي گردد.
 وزارت دولت در امور پارلماني مسوده را که توسط وزير عدليه و وزير آغازگر طرح قانوني امضا شده، به ضميمه "يادداشت توضيحي مبني بر ضرورت طرح قانوني"، به ولسي جرگه تسليم مي نمايد. فرمان تقنيني در روزهاي تعطيلي شوراي ملي که 45 روز در فصل تابستان و 45 روز در فصل زمستان و مجموعاً 90 روز مي شود، حکومت مي تواند مسوده قانوني را به صورت فرمان تقنيني تصويب نمايد. مطابق قانون اساسي، اين فرمان تقنيني حکومت در حکم قانون مصوب شوراي ملي مي باشد، البته با چهار شرط:
 اولاً اينکه ولسي جرگه در حالت تعطيلي باشد.
ثانياً اينکه شرايط اضطراري باشد و تصويب فوري مسوده قانوني ضروري باشد،
ثالثاً اينکه در امور مربوط به بودجه و امور مالي نباشد.
 رابعاً اينکه طي سي روز از تاريخ برگزاري نخستين جلسه شوراي ملي به آن شورا تقديم گردد.[6]
 فرمان تقنيني صرفاً نيازمند توشيح رئيس جمهور مي باشد و تا زماني که از ناحيه شوراي ملي رد نشده اعتبار قانون را دارد. مطابق جمله اخير ماده 79 قانون اساسي، هرگاه فرمان تقنيني توسط شوراي ملي رد شود، از اعتبار قانوني ساقط مي گردد.
4. مرحله تصویب
 بعد از مرحله تسويد، تدقيق و تأييد، مرحله تصويب طرح قانون در شوراي ملي مي رسد. بر اساس ماده 81 قانون اساسي، شوراي ملي عالي ترين ارگان تقنيني و مظهر اراده مردم افغانستان مي باشد. بند 1 ماده 90 قانون اساسي در اين باره مي افزايد "تصويب، تعديل يا لغو قوانين و يا فرامين تقنيني" از جمله صلاحيت هاي شوراي ملي مي باشد.تصويب طرح قانون در شوراي ملي دو مرحله اي است. طرح قانوني ابتدا بايد در ولسي جرگه به تصويب برسد. سپس در مرحله دوم بايد از تصويب مشرانو جرگه بگذرد، که توضيح هرکدام دربخش کارویژه های ولسی جرگه ومشرانوجرگه خواهد آمد.
5.توشیح
 این مرحله ازمراحل قانونگذاري در اختيار قوه مجريه يا حکومت قرار دارد، هرچند که قوه مقننه با شرايط ويژه و قوه قضائيه نيز در محدوده خاصي مي توانند طرح قانون را پيشنهاد و تسويد نمايند. در يک سيستم قانونگذاري فعال و پرثمر ميان مراحل مذکور يک همکاري فعال و هماهنگي محکم و تنگاتنگي ميان قوه مجريه و مقننه وجود دارد. در برخي کشورها رئيس حکومت هنگام تحويل طرح قانون به پارلمان در يک جلسه اي در مورد اهميت و ضرورت طرح قانون و احياناً فوريت آن صحبت نموده توضيح مي دهد و تا پايان تصويب آن طرح همکاري نزديک خود را با پارلمان حفظ مي نمايد و براي بهتر شدن قانون و توضيح ضرورت ها و رفع ابهامات هم چنان با پارلمان در تماس است. در افغانستان طرح قانون بعد از تدقيق و تأييد در قوه مجريه، به پارلمان تقديم مي شود و رئيس حکومت که رئيس جمهور است، در اين خصوص برنامه اي جهت توضيح و دفاع از طرح قانون ندارد و منتظر مي ماند تا زمان تشريح برسد. آنگاه قانوني را که مورد تأييدش نيست، دوباره به شوراي ملي مسترد مي نمايد. اين روش، فرصت ها را ازبين مي برد و نيز سبب تقابل ميان دو قوه مقننه و مجريه مي گردد. در حالي که اگر حکومت در زمان تصويب از نزديک روند را دنبال و ابهامات را رفع کند و نمايندگان را تشويق به تصويب نمايد، از پيامدهاي منفي مذکور کاسته مي شود. مطابق قانون اساسي توشيح و امضاي مصوبه پس از تصويب شوراي ملي در صلاحيت رئيس جمهور مي باشد.[7] مصوبه شوراي ملي، جز در موارد خاصي، بدون توشيح رئيس جمهور اعتبار قانوني پيدا نمي کند و قانون محسوب نمي شود.مصوبه شوراي ملي بايد به توشيح رئيس جمهور برسد. در صورتي که رئيس جمهور مصوبه را قبول نداشته باشد و نخواهد توشيح نمايد، بايد آن را ظرف 15 روز با ذکر دلايل عدم قبولي، به ولسي جرگه برگرداند. در غير آن صورت، مصوبه توشيح شده تلقي گرديده و با نشر در جريده رسمي نافذ مي گردد. در جايي که رئيس جمهور مصوبه را در موعد 15 روز به ولسي جرگه باز گرداند و ولسي جرگه با دو ثلث آراي کل اعضا، بدون توجه به نظر رئيس جمهور، آن را عيناً تصويب نمايند، بازهم بدون توشيح رئيس جمهور مصوبه توشيح شده محسوب گرديده و با نشر در جريده رسمي نافذ مي شود.[8]
6.مرحله نشر
 نشر در جريده رسمي آخرين مرحله قانونگذاري است. مسوده قانوني با انتشار در جريده رسمي به يک قانون نافذ و لازم الاجرا تبديل مي شود. معمولا آخرين ماده هر قانون به اين مرحله مي پردازد و زمان نافذ شدن قانون را حد اقل يک هفته بعد از نشر جريده رسمي معين مي سازد. در مورد نشر اسناد تقنيني،درافغانستان قانون خاصی وجود دارد که بنام قانون طرز نشر وانفاذ اسناد تقنینی ،یاد می شود.  اين قانون به منظور مطلع شدن تمام ادارات رسمي و غير رسمي و اتباع کشور از قوانين، فرامين، مقررات، اساسنامه ها، مصوبه ها،وهچنین تنظيم و طرز نشر و انفاذ آنها، وضع گرديده است.[9] بنابراين، اسناد تقنيني بايد براي بار اول در نشريه جريده رسمي دولتي خاص اين منظور منتشر گردد.در بند يک ماده هفتم قانون مزبور نشر اسناد تقنيني را بعد از انتشار در جريده رسمي مجاز مي داند. بنابراين مصوبه شوراي ملي بعد از آنکه توشيح و سپس در جريده رسمي منتشر شد و حالت قانون به خود گرفت، به صورت آزاد قابل چاپ و انتشار است و منع قانوني ندارد. در بند 2 همين قانون انتشار قانون را در صورت ضرورت، در رسانه هاي گروهي حتي قبل از چاپ آن در جريده رسمي مي توان منتشر نمود و حتي با تلکس و تلگرام هم مي توان ابلاغ نمود.
قوانين افغانستان به هر دو زبان ملي منتشر مي شود. لذا طرح قانون بايد به دو زبان تهيه شود، وگرنه ولسي جرگه از دريافت آن خود داري مي نمايد.
ماده نهم اين قانون در مورد زمان انفاذ و لازم الاجرا شدن قوانين قاعده اي را وضع مي نمايد که از تاريخ نشر در جريده رسمي نافذ مي گردد، مگر اينکه در خود اسناد تقنيني طور ديگري پيش بيني شده باشد. نهادي که مسئوليت انتشار اسناد تقنيني را به عهده دارد، رياست نشرات وزارت عدليه مي باشد
 
سیدآصف حسینی
 
مأخذ

[1] – قانون اساسی جمهوری اسلامی افغانستان، مواد 95و97

[2] – همان

[3] – قانون تشکیلات وصلاحیت محاکم افغانستان ،بند دوم ماده 24

[4] – اساسنامه انستیتوت امورقانوگذاری وتحقیقات علمی ـ حقوقی ،بند اول ماده دوم

[5] – همان، ماده چهارم

[6] – همان،ماده 79

[7] – همان،بند دوم ماده شانزدهم

[8] – همان،ماده94

[9] – قانون طرز نشر وانفاذ اسناد تقنینی،ماده اول